قاصد پژوهش‌های واقعبینانه
نویسنده: عبدالباری کبیری
بدون در نظرداشت موضع ایدیولوژیک یا نظام سیاسی حاکم، دولت‌های معاصر کاملاً متعهد اند به انجام وظایف خویش در قبال مردم در راستای رهبری موثر، حفظ نظم و ارائۀ خدمات عامه. ملت‌ها خواستار داشتن یک دولت فعال، حاکمیت قانون و پاسخگویی بیشتری در مدیریت دارایی‌های عامه هستند. کشورهایی که از ادارۀ دولتی موفق برخوردار اند، با استفادۀ بهینه از منابع خویش به موفقیت دست یافته اند؛ در حالی که کشورهای دیگر به دلیل فقدان همچون حاکمیت موثر، در این راستا توفیقی نداشته اند. حقیقت این است که جوامع آزاد و دموکراتیک نسبت به رژیم‌های استبدادی، از اداره‌های با ثبات و پاسخگوتری برخوردار اند. از یکسو نهادهای مختلف در کشورهایی که توسط دولت‌های باز و پاسخگو اداره می‌شوند، به گونۀ بهتر و با موثریت بیشتر فعالیت می‌کنند و از سوی دیگر در چنین دولت‌ها فساد اداری کمتری وجود دارد در مقایسه با کشورهایی که با یک دیدگاه واحد و یک حزب واحد بدون وجود اپوزیسیون سیاسی کارا اداره می‌شوند.
مفهوم ادارۀ عامه یا ادارۀ دولتی توجه مداوم را در طول تاریخ به خود جلب کرده و با گذشت زمان، دیدگاه‌های پیشرفته تری در مورد چگونگی استفاده از قدرت سیاسی برای رفاه مردم متمرکز شده است. تیوری کلاسیک ادارۀ عامه در قرن نوزدهم و در جایی که بیوروکراسی‌های خدمات مدنی ظهور کرده‌اند، به میان آمده و از ارائۀ خدمات عامۀ مسلکی و تخصصی به منظور دستیابی به توسعه اقتصادی و تشکیل یک دولت مدرن حمایت می‌کند (بریسار-پریرا ۲۰۰۵). این مادل کلاسیک بر اساس شماری از کنوانسیون‌ها چون تفکیک فعالیت‌های سیاسی از فعالیت‌های مسلکی و تخصصی، خدمات عمومی یکسان (بدون در نظر داشت هویت کسانی که خدمات را دریافت می کنند)، بی‌طرفی سیاسی و مطابقت با مقررات، به میان آمده است (کرناگهان ۲۰۰۲). ادارۀ دولتی با در نظر گرفتن انعطاف پذیری بیشتر، تعامل بین سیاست و پالیسی‌ها و نوعیت های جدیدی از پاسخگویی ها در برخورد با ماهیت پیچیده جامعه، چارچوب‌های پیچیده قانونی، حفظ مرزها بین سیاست و کارمندان دولت و غیره، توسعه بیشتر یافته است (بورگون ۲۰۰۷).
تیوری کلاسیک ادارۀ عامه از سوی بسیاری از کشورها، متناسب با واقعیت‌های سیاسی و اقتصادی آنها، پذیرفته شده و بیشتر به مدیریت جدید دولتی یا حکومتداری جدید مبدل گردیده است. این تیوری ها بیشتر مردم-محور هستند و به پیچیدگی، پویایی و تنوع جوامع و تعامل بخشهای خصوصی و دولتی پاسخگو اند (لین ۲۰۱۰) و نیز در مدیریت دارایی‌های عامه شفاف تر و با موثریت بیشتر عمل می‌کنند. این رویکرد جدید توسط بسیاری از کشورهای جهان عملی شده و حتی برخی از کشورها با وجود داشتن قوانین تک محور و دیکتاتورانه خویش نیز تلاش کرده اند تا چشم‌انداز معاصر این تیوری جدید ادارۀ عامه را برای رفاه ملت‌های خود عملی سازند.
با توجه به اهمیت موضوع، در سطور ذیل روی سه ویژگی های مهم ادارۀ دولتی معاصر می‌پردازیم:
1) ادارۀ دولتی باید فراگیر باشد
شمولیت و فراگیری دو عنصر را در بر می‌گیرد: نخست، نمایندگی عادلانه جامعه از لحاظ نژاد، مذهب، جنسیت و سایر عناصر در شکل گیری یک نهاد و در کل در مدیریت اداره دولتی. دوم، در تعامل و روند ارائۀ خدمات عامۀ موثر به مردم و همچنان در پاسخگویی نهادها به مردم، دولت به گونه‌ای به مردم خدمت می‌كند كه همه اقشار جامعه در آن گنجانیده شده و گروه‌های خاصی به حاشیه نروند. طبق نظر یانگ (۲۰۰۲)، یک تصمیم دموکراتیک تنها در صورتی مشروعیت دارد که همه آنهایی که تحت تأثیر آن قرار می‌گیرند، در پروسۀ بحث و تصمیم‌گیری شامل باشند و در این شمولیت باید مساوات نیز در نظر گرفته شود. فراگیری و شمولیت منجر به تنوع و استفاده بهتر از منابع همه اقشار جامعه می‌گردد. در واقع شمولیت در ادارۀ دولتی آجندای اساسی فعالان سیاسی در سراسر جهان است و یکی از مهمترین دلایل ناآرامی‌های اجتماعی و جنگ‌های داخلی نیز همین قضیه است چون گروه‌های به حاشیه رانده شده خواستار عدالت می‌شوند، به ویژه زمانیکه سیستم سیاسی نتواند به چنین خواسته‌ها پاسخ دهد. اکثریت حکومت ها در کشورهای در حال توسعه فاقد چنین شولیت در ادارۀ عامه هستند زیرا نخبگان سیاسی معمولاً از مردم عادی فاصله می‌گیرند و اغلب یک حزب به گونه‌ای حاکم می‌باشد که ادعای مالکیت نهادهای دولتی را می‌کند.
2) ادارۀ دولتی باید بی‌طرف باشد
حکومت های بی‌طرف پدیدۀ تازه‌ای نیست و اکثر حکومت های معاصر در پیشبرد امور روزمره خود حداقل از دید اخلاقی ایشان بی‌طرف اند. اصل بی‌طرفی باعث تعامل مساوی با همه شهروندان، ارائۀ خدمات به گونۀ مساوی به تمام مردم، و رسیدگی به مسائل گوناگون بدون هیچ گونه تبعیض و یا تعصب می‌گردد. به گفته روتستین و تیورل (۲۰۰۸)، “برای اینكه یک نهاد بی‌طرفانه عمل كند، باید تحت تأثیر برخی موارد مانند روابط و ترجیحات شخصی قرار نگیرد و با مردم بدون در نظرداشت روابط شخصی و علاقه‌مندی یا عدم علاقه‌مندی شخصی، یکسان برخورد نماید.”
در کشورهای غربی بی‌طرفی حکومت‌ها در مجموع به عنوان یک اصل پذیرفته شده است و طرزالعمل‌های دقیق رفتار بی‌طرفانه برای کارمندان دولت وجود دارند که هم برخورد بی‌طرفانه در برابر مقامات بلندرتبه، به عنوان مسؤولین منتخب، و در برابر عموم مردم که به آنها خدمت می‌کنند شامل این بی طرفی می گردد. به عنوان مثال، کارمندان دولت در انگلستان باید بی‌طرف باشند و باید مطابق با پالیسی‌های دولت عمل کنند. طرزالعمل فعالیت های کارمندان دولت در این کشور خاطر نشان می‌کند که کارمندان دولت نباید به گونه‌ای عمل کنند که تحت تاثیر تمایلات سیاسی حزب باشند، یا از منابع عامه برای اهداف سیاسی استفاده کنند و یا هم باورهای سیاسی شخصی آنها روی اقداماتشان تاثیر گذارند. کارمندان دولت به شمول وزراء باید در برابر هر فرد یا سازمان تعامل برابر و بدون تبعیض و تعصب داشته باشند. کارمندان دولت باید بدون در نظرداشت باورهای سیاسی خود به گونه‌ای خدمت کنند که بی‌طرفی کامل سیاسی را حفظ کنند. کارمندان دولت باید هر محدودیتی را که برای فعالیت‌های سیاسی آنها وضع شده، به جدیت رعایت کنند. این وظیفه ادارۀ دولتی معاصر است که خدمات عامه باید به طور عینی و بدون تأثیرپذیری از وضعیت شخص یا سازمان دریافت کننده خدمات، ارائه شود.
رویکرد بی‌طرفانه کارمندان دولت در کشورهای پیشرفته موجب افزایش اعتماد و اطمینان بر اداره عامه شده و به مقام‌های دولتی به دیدۀ اعتماد، احترام و نمادی از استقلال دولت نگریسته می‌شوند. به منظور ترویج بی‌طرفی، سازمانهای عامه باید پروسیجرهای روشنی را برای شکایت از رفتار ناعادلانه داشته باشند و افرادی که برخورد تبعیضی یا تعصب آمیز آنها ثابت شود، نیز توسط پروسیجرهای نهادی و در موارد خاص توسط نهادهای اجرای قانون مورد پبگرد قرار می گیرند.
3) ادارۀ دولتی باید پاسخگو باشد
اصل پاسخگویی و مسؤولیت‌پذیری، به دلیل ماهیت پیچیده ادارۀ دولتی، مورد توجه زیادی قرار گرفته است. پاسخگویی اساسا بمعنی سنجش و ارزیابی عملکرد بوده و اصل مکافات و مجازات بربنیاد عملکرد افراد و نهادها را ترویج می‌نماید. و این یک پروسۀ دوامداری است تا بتواند اداره دولتی را به بهترین شکل در مدیریت منافع ملی جهت‌دهی نماید.
مسئولیت‌پذیری در ادارۀ دولتی مستلزم سطح شفافیت بیشتری است که حکومت ها را ملزم به اشتراک گذاری معلومات مورد نیاز می‌کند تا نهادهای خاصی تشکیل شده برای همین هدف و همچنان عموم مردم قادر به اندازه گیری و سنجش عملکرد آنها باشند و آنها را نسبت به اقدامات شان مسئول بدانند. شریک ساختن معلومات می‌تواند از طریق روشهای فعالانه باشد به گونه‌ای که برای عموم در دسترس باشد و یا توسط افراد یا نهادها درخواست شود. در کل، توقع این است که حکومت ها ارقام و معلومات مربوط به خدمات، پروسه‌ها و همچنان جزئیات بودجه را به نشر بسپارند. دولت‌های باز، با درجه بالایی از ارقام و معلومات نشر شده یا قابل دسترس، شفاف تر و با موثریت بیشتر قلمداد می‌شوند و نشانگر آن است که فساد کمتری در دستگاه دولتی وجود دارد.
طبق باون و همکارانش (۲۰۱۴)، مسئولیت‌پذیری و پاسخگویی ایجاب می‌کند که یک فرد و یا یک نهاد عملکرد خویش را به یک مرجع مستقل ارائه دهد. در جوامع دموکراتیک مسئولیت‌پذیری نشانگر چگونگی ایجاد رابطه بین سیاستمداران منتخب و رأی‌دهندگان می‌باشد و در صورت عدم تحقق تعهدات سپرده شده، فرد سیاسی و یا هم حزبش مورد تحریم قرار می‌گیرد. هرچند، این روش پاسخگویی تا حدی پیچیده و اندازه گیری آن دشوار است و ممکن این تحریم به طور مستقیم به کارکردهای خاص ربط داده نشود. میکانیزم های دیگری مانند اقدامات اداری توسط نهادها و یا هم اقدامات عدلی و جزایی می‌تواند پاسخگویی را به روش سیستماتیک حفظ کند. به گونۀ مثال، افراد می‌توانند توسط سلسله مراتب نهاد خویش پاسخگو باشند، و نهادها می‌توانند توسط سایر نهادهای مربوطه مسئولیت‌پذیر شوند كه نهادهای دومی صلاحیت قضاوت را دارند و در نتیجۀ آن شخص یا نهاد مربوطه مجازات یا پاداش می‌یابد.
روشهای پاسخگویی: کشورهای مختلف میکانیزم‌های مناسبی را برای پاسخگویی و مسؤولیت‌پذیری با توجه به سیستم سیاسی منتخب خویش، اتخاذ کرده اند. در کل، میکانیزم اصلی پاسخگویی در تمام جهان سلسله مراتب اداری است که در آن کارمندان دولت در برابر مافوق خود و نهاد به طور کلی در برابر وزیر و وزیر در برابر پارلمان پاسخگو هستند (پیترس ۲۰۱۴).
روشهای دیگر از جمله نهادهای حسابرسی (آدیت) وجود دارند (پوسنر و شاهان ۲۰۱۴) که نوعی از پاسخگویی در ادارۀ دولتی است و موسسات اجرایی به طور منظم توسط شخص ثالث حسابرسی می‌شوند. نهادهای حسابرسی قدرت و توانایی بیشتری در پاسخگویی ارگانهای عامه دارند. موثرترین نهادهای حسابرسی، نهادهای مربوط به قوه مقننه هستند که مستقل از دستگاههای اجرایی اند و تنها به پارلمان گزارش می‌دهند – این روش عمدتا در کشورهای مشترک المنافع و سیستم ریاستی مانند ایالات متحده وجود دارد. در کنار این، بسیاری از کشورها دارای نهادهای تنظیم کننده مستقل هستند و به عنوان نهادهای تخصصی از طریق وضع، نظارت و اجرای قوانین بر نهادهای دولتی و خصوصی عمل می‌کنند (سکات ۲۰۱۴). هدف از این ارگان ها اجرای درست خدمات در هر دو سکتور عامه و خصوصی در مطابقت با معیارهای پذیرفته شده، است.
در صورت موثر نبودن اقدامات دیگر، کنترل قوه مقننه می‌تواند حکومت‌ها را مسئولیت‌پذیر بسازند. این میکانیزم بخشی از سیستم سیاسی است که در آن کارکردهای دولت به سه نهاد جداگانه (قوه مقننه، مجریه و قضائیه) تقسیم می‌شوند. حکومت های مدرن به طور کلی در برابر قوه مقننه و یا هم به رئیس دولت پاسخگو هستند مانند کانگرس در ایالات متحده، مجلس نمایندگان در اکثر کشورهای اروپایی یا پارلمان یا ملکه در انگلستان یا کنگره ملی خلق در چین یا مقام معظم رهبری در ایران. اگر حکومت ها نتوانند به نفع ملت های خود کار کنند، از طریق میکانیزم فوق تغییر یافته یا جایگزین می‌شوند. به گونۀ مثال، اگر اکثریت کانگرس ایالات متحده با دولت فدرال این کشور مخالف باشد، می‌تواند حکومت را تعطیل کند که در آنصورت حکومت فدرال بودجه‌ای برای فعالیت نخواهد داشت. علاوه بر این، کانگرس می‌تواند رئیس جمهور را استیضاح و برکنار نماید. به همین ترتیب، اگر حکومت در انگلستان موفق نباشد، ملکه که از نظر سیاسی بی‌طرف است، می‌تواند حکومت جدیدی را تشکیل دهد؛ هرچند در این اواخر قدرت وی در انحلال پارلمان محدود شده است.
کشورهایی که فاقد سیستم پاسخگویی اند، در معرض فساد اداری گسترده در اداره عامه قرار دارند و بنابراین حکومت های این کشورها در مدیریت منافع عمومی بی‌اثر می‌شوند. به ویژه، وقتی یک حکومت در برابر اقدامات خود پاسخگو نباشد، دسترسی و تماس به نخبگان سیاسی مشکل میشود و حتی ممکن است در چنین وضعیتی حکومت های منتخب به دیکتاتوری تبدیل شوند؛ واقعیت تلخی که در این اواخر بسیاری از کشورهای در حال توسعه شاهد آن بوده اند.
فهرست منابع
Bresser-Pereira, Luiz-Carlos (2005), The Structural Governance Model of Public Management Reform, Working Paper.
Kernaghan, Kenneth (2002) East Block and Westminster: Conventions, Values and Public Service, in C. Dunn (ed.) Handbook of Canadian Public Administration, Oxford University Press.
Jocelyne Bourgon (2007) Responsive, responsible and respected government: towards a New Public Administration theory. SAGE Publications -Los Angeles, London, New Delhi and Singapore, Vol. 73(1)
Laurence E. Lynn JR (2010) The New Public Governance, Routledge, London and New York
IRIS MARION YOUNG(2002) Inclusion and Democracy , Part 7- Oxford University Press, Oxford, England p23
Rothstein and Teorell (2008) What Is Quality of Government? A Theory of Impartial Government Institutions,
An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, Vol. 21, No. 2, April 2008 (pp. 165–190). © 2008 The Authors Journal compilation © 2008 Blackwell Publishing, 350 Main St., Malden, MA 02148, USA, and 9600 Garsington Road, Oxford, OX4 2DQ, UK. ISSN 0952-1895
United Kingdom Civil Service – Ethics – Impartiality available at <civilservant.org.uk> accessed 12/03/21
Mark Bovens et al (2014): the Oxford Handbook of Public Accountability, Oxford University Press, Oxford, United Kingdom
- Guys Peters (2014) chapter 13, the Oxford Handbook of Public Accountability, Oxford University Press, Oxford, United Kingdom
Paul L. Posner and Asif Shahan (2014) Chapter 30, the Oxford Handbook of Public Accountability, Oxford University Press, Oxford, United Kingdom
Colin Scott (2014) Chapter 29, the Oxford Handbook of Public Accountability, Oxford University Press, Oxford, United Kingdom
Chan H. S. and Rosenbloom, D.H. 2010 “Four Challenges to Accountability in Contemporary Public Administration: Lessons from the United States and China.” Administration and Society 42:11-33 Sage Publications
Finer, H. 1940 “Administrative Responsibility in Democratic Government ” Public Administration Review, Vol. 1: :50-225
Al-Habil W. I. 2011 “The Administrative Ethics Between Professionalism and Individual Conscience” Business and Management Review Vol.1 (10) 33-45
